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我國國有農場土地被政府收回問題之探析
發布日期:2013-04-08 瀏覽次數 :
山東眾成仁和律師事務所 李恒律師、尹圓律師
 
【摘要】國有農場是我國重要的國有農業經濟組織,在我國農業經濟發展中發揮了重大作用。隨著經濟發展,國有農場土地被政府收回的情形不斷出現,但是我國缺乏專門針對政府收回國有農場土地的法律規定,導致在實踐中出現許多問題,損害國有農場及農工的合法權利。筆者試圖在現行法律框架下對政府收回國有農場土地的相關問題進行分析,并提出了若干意見和建議。
【關鍵詞】國有農場 土地 收回
國有農場是由國家投資興辦的、主要生產資料和產品歸國家所有的農業經濟組織。它是我國特定時期形成的特殊產物,在中國廣大的農村,曾在計劃經濟時期取得了輝煌的成績,成為農村先進生產力的代表。 國有農場的土地是國有農場經濟發展的基本生產資料,是國有資產的重要組成部分。國有農場以農業生產為主,在現階段市場經濟環境下,農業的社會產值所占的比例也是越來越小,我國自加入世貿組織后農業受到一定程度的沖擊,農業的純收入相對于工業來說是很低的,雖然國家針對我國人多地少的土地資源情況采取了一系列的措施,但并未從根本上改變。
隨著國家經濟建設或地方公益性建設的需要,收回國有農場土地的情況不斷出現,但現行的法律也沒有對收回國有農場土地使用權的具體規定,各個地區也沒有通行的辦法。在我國現行有關法律法規的基礎上,本文試圖研究和分析國有農場土地被政府收回的程序及補償等問題。
一、國有農場土地的基本類型
國有農場的土地類型可以分為以下幾種:1、國有建設用地,國有農場自建場以來進行了大量的生產建設,形成了一定數量的建設用地,可以分為工業建設用地、商業建設用地、公益事業用地和住宅用地等。其中工商建設用地是指國有農場中的各個下屬企業資產,比較常見的有糧食加工企業、企業修理廠和供銷社等。當中許多企業為了適應市場經濟的發展,進行了改制,改制為民營企業,其資產包括土地已不屬于國有農場所有,當中僅有一部分效益好的、大型的沒有改制,其資產仍屬于國有農場。公益事業用地包括農場的基礎設施用地、醫院、學校等。這些基礎設施都是自建場以來積累下來的資產,其所有權仍屬于國有農場。2、國有農用地,分為耕地、林地、草地等類型。其中耕地是農場的主要農用地類型,農用地又是國有農場的主要資產,是國有農場的重要組成部分。3、國有未利用土地,分為草地、沙地,其在國有農場的土地類型中占有一定的比例。在這三種土地類型中,國有農用地中的耕地所占比重最大。
二、國有農場土地被政府收回的條件和程序
綜合《土地管理法》、《城市房地產管理法》、《城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》等法律法規的規定,國有農場土地被政府收回條件主要包括國家經濟建設需要、地方公益性建設需要、公共利益需要、城市規劃進行舊城改建需要等情形。而國有農場土地被政府收回的程序則包括以下幾個方面,[①] 1、要擬訂收回方案,土地行政主管部門根據市級或縣級人民政府的批準調整用地的文件,擬訂收回國有土地使用權方案,并將擬收回國有土地使用權事宜通知原土地使用權人,并告之聽證的權利。2、聽證,土地使用權人要求聽證的,應當在接到收回國有土地使用權通知后的一定期限內向市級或者縣級人民政府土地行政主管部門提出。土地行政主管部門接到聽證申請后,應在《國土資源聽證規定》規定的期限內組織聽證。3、報批,土地行政主管部門在組織聽證后規定的一定期限內,將所擬訂的收回國有土地使用權方案連同聽證結果報市級或者縣級人民政府審批。4、下達收回決定書,根據市級或縣級人民政府批準的收回國有土地使用權方案,土地行政主管部門應當在批準之日起一定期限內,向原土地使用權人下達《收回國有土地使用權決定書》,同時告知原土地使用權人申請復議和提起訴訟權利。對收回國有土地使用權決定不服的,可以在接到提前收回國有土地使用權決定后若干期限內(按照《行政復議法》規定,一般是60天),依法向上級行政機關或者人民法院申請行政復議或者起訴。5、注銷登記,土地行政主管部門在下達《收回國有土地使用權決定書》后,由原登記發證機關辦理注銷土地登記,收回國有土地使用權證,并發布收回國有土地使用權公告。6、補償,國土資源局、農業部關于加強國有農場土地使用管理的意見中明確規定,依法收回國有農場土地使用權的經濟補償參照征收農民集體土地的補償標準計算。
三、政府收回國有農場土地進行補償的原則
目前,我國并沒有出臺收回國有農場土地使用權補償的專項規定,現有的法律法規依據主要有:
1、《土地管理法》第五十八條的規定:為了公共利益和城市舊城區改建需要使用國有土地的,需要對土地使用權人給予補償。
2、2001年由國土資源部和農業部聯合下發的《關于依法保護國有農場土地合法權益的意見》,明確需要占有國有農場土地搞建設的,應該依法辦理審批手續,并給予補償和安置。
3、國有資源部辦公廳、農業部辦公廳針對于山西省朔州市人民政府的申請,對于《國土資源部、農業部關于加強國有農場土地使用管理的意見》進行解釋的一個復函中明確了這樣一個原則,即收回國有農場農用地應按照征收農村集體土地補償標準進行補償。將收回國有農場農用地的補償分為土地補償費、安置補助費、青苗和地上附著物補償費,具體的補償費用標準由地方自行規定。土地補償費應當給予國有農場,長期承包國有農場農用地并將其作為生產生活主要來源的農業職工,失地后自謀職業并與農場解除勞動關系的,安置補助費給個人,但由國有農場重新安排就業崗位的,安置補助費給予國有農場。對于地上附著物和青苗補助費,按照“誰投入,誰獲得”的原則給予補償。這樣一個解釋明確了國有農場土地收回與集體土地征收相同的補償原則。
之所以有這樣一個原則,原因有二,其一是因為通常國有土地地處城市或是城市郊區,而國有農場的土地卻分布在農村,和集體土地一樣。而且國有農場從事農業生產的本質特征和農村是一致的,盡管國有農場在成立之初,代表了先進的生產力,引領著農村經濟的發展,但國有農場的土地經營制度也深受農村的影響。其二,我國關于農村集體土地的征收補償的規定相對較多,各地方也針對各自的特點制定了相對應的補償辦法。國有農場土地的收回問題,也有許多可借鑒和參考之處。
首先,土地補償費,其是對土地所有者收益造成損失的補償,實質是土地所有權的補償,在征收農村集體土地時,土地補償費歸農村集體經濟組織所有,在征收國有農場土地時,雖然國有農場的土地歸國家所有,但國有農場享有對土地的占有、使用、收益權,土地補償費歸國有農場所有。土地補償費的標準并不是由市場來決定的,而是由法律法規予以規定。我國的《土地管理法》等法律明確規定了土地補償費的標準。各地也在《土地管理法》的基礎上,根據當地的經濟情況規定了具體的標準。計算土地補償費有兩種方法:產值倍數法和區片綜合地價法。產值倍數法是我國法律中規定的征地補償計算方法,也是長期以來各地普遍采用的方法。區片綜合地價法是2004年以來針對征地補償實踐中存在的問題而出現的一種新方法。這種方法充分考慮了被征收土地的潛在利用價值,有效避免了產值倍數法的計算補償標準的片面性和不合理性的問題,保障了農民的利益,也容易被廣大農民認可。以河北省為例,在《河北省土地管理條例》中對于耕地和耕地以外的其他農用地和建設用地以及未利用地的補償標準都有明確的規定。河北省最新的土地征收補償標準中,各個地區已全部完成征地區片價標準的確定,征地區片價按9個等級劃分,全省平均區片價為35851元每畝:11個設區市中,最高的為石家莊49420元每畝,最低的為張家口28521元每畝。[②]從實踐中看,區片綜合地價法測算的地價補償額一般比產值倍數法高出20%。[③]
其次,安置補助費,長期承包國有農場農用地并將其作為生產生活主要來源的農業職工,失地后自謀職業并與農場解除勞動關系的,安置補助費給予個人;但由國有農場重新安排就業崗位的,安置補助費給予國有農場。安置補助費是采取法定限額的計算方式,與土地的位置、地區經濟發展水平、土地市場交易價格和人均耕地面積等影響土地價值的因素無關,安置補償費=前三年平均年產值×補償倍數×安置人數。[④]《土地管理法》規定,每一個需要安置的農業人口的安置補助費標準,為該耕地被征收前三年平均年產值的4至6倍。但是每公頃被征收耕地的安置補助費,最高不得超過被征收前3年平均年產值的15倍。在實踐操作中,有的地區規定了最低補償標準,有的地方規定了安置補助費的標準數額,有的地區已經明確規定并公布區片綜合地價,如果已經明確規定區片綜合地價包括土地補償費和安置補助費,安置補助費不單獨列出的,就不再需要計算安置補助費用。
    最后, 地上附著物和青苗補償費,根據《土地管理法》等法律規定,被征收土地上附著物和青苗的補償標準,由省、自治區、直轄市規定。因此,在征地補償中,地上附著物和青苗費的補償應按照地方規定的標準進行計算。由于被征收土地上的附著物和青苗的實際經濟價值是可以估算的,對于未制定補償標準的地區,可以通過作為第三方的專業評估機構進行評估后按其實際價值進行補償。
    然而在實踐中,國有農場土地收回的補償原則遠沒有法律規定的如此簡單。在2010年轟動一時的榮烏高速征地糾紛,就使某集團陷入十分尷尬的境地。該集團在1997年從國有保定農場承包了980畝土地,如今因為榮烏高速公路的建設需要收回該集團225畝土地,然而此時,該集團作為土地承包經營權人,卻不能獲得土地補償款,向上級反映,得到的答復是該集團不是土地使用權人,因為國有土地歸國家所有,河北國有農場的土地理應屬于國家所有,河北國有農場作為土地使用權人才可以得到土地補償款。在實踐操作中,土地承包經營權人的權利主體地位容易被忽視,未將土地承包經營權人作為獨立的補償主體對待,實際上,土地承包經營權人應當包含在土地使用權人之中,因為我國2007年通過的《物權法》已將土地承包經營權明確列為用益物權的一個類型。在征地過程中,政府即收回了國有農場的土地所有權又收回了承包方的土地承包經營權,如果僅對土地使用權人進行補償,顯然不符合法治社會下權利救濟的原則,因此,從現行法律上看,土地承包經營權在政府收回土地時得到補償應當是無可爭議的。對于政府征地實施部門來說,首先要建立公平、合理的土地承包經營權補償價格評估指標體系,其次是要建立補償費直接支付制度,而不是由國有農場轉交。對于土地承包經營權人來說,可以依照有關規定直接要求征地實施部門予以公平、合理的補償,如果對補償標準、程序有異議的,可以向法院提起訴訟來維護自已的合法權益。[⑤]
   由于歷史原因,國有農場土地被周邊村民公開侵占、蠶食的情況很多,從而導致國有農場與相鄰集體組織的糾紛不斷,土地難以辦理確權登記,就無法公平地進行安置和補償。廣東、海南、北京、重慶等墾區在土地確權過程中認真總結整理權屬證據、主動與當地政府及國土管理部門協商,把收回土地列入土地管理工作的議事日程,能調解的調解,調解不成的政府裁決,裁決不成的通過法律訴訟程序解決,有效解決了爭議地的權屬糾紛,尤其是對周邊農民勘界過程中無理拒簽情況,采用公告的形式,凡農場有確鑿資料和清晰結論,農民提不出有效證據的,即使拒簽,也給予確認國有農場的土地權屬,避免了周邊農民無理阻撓農場的土地確權。然而在現實補償安置中,應當本著尊重歷史和和諧共處的原則出發,雙方協商解決,對于協商不成的情況,將爭議范圍單獨劃出,先對無爭議的土地進行補償,對有爭議的土地在采取上面介紹的的一系列辦法確定產權歸屬后,合理補償。
   四、政府收回國有農場土地針對職工的安置辦法
在集體土地被征收后,現行法律法規和規范性文件中規定了貨幣化安置、農業生產安置、重新擇業安置、入股分紅安置等安置途徑。貨幣化安置,是指通過向安置對象支付安置補助費后,由其自謀職業以解決生計。農業生產安置,是指通過調整土地的方式,使被征地農民重新獲得土地進行農業生產,以實現其充分就業。重新擇業安置,是指為失地農民提供新的就業崗位的安置方式。入股分紅安置,是指在農戶自愿的前提下,被征地農村集體經濟組織經與用地單位協商,可以以征地補償安置費用入股,或以經批準的建設用地土地使用權作價入股。這些方式也同樣適用于國有農場的職工安置。[⑥]
從維護社會的長治久安的大局出發,應該提高國有農場土地收回安置費標準,建立起老百姓愿意接受、且具有剛性需求的社會保障體系。被收回國有農場土地職工的社會保障體系也應當效仿被征地農民的社會保障體系,主要包括四項:養老保險、醫療保險、失業保險和最低生活保障。其中,為國有農場職工交納養老保險的重點對象應該是勞動年齡段內和已達到養老年齡以上的農場職工,對未達到勞動年齡段或在校學生,可一次性發給安置補助費。在醫療保障方面,將農場職工全部納入當地醫療保障范圍。在操作上,一般是根據農場職工的戶籍來確定所納入的保障體系,農場職工仍屬農村戶籍的,應參加當地新型農村合作醫療,農場職工轉為城鎮居民的,應當納入城鎮醫療保險范圍。在失業保險方面,由于農場職工文化素質普遍不高,土地被收回,常常伴隨著失業,因此,建立失業保險制度是非常重要的。可以采取的措施比如,由政府開展有針對性的就業培訓,做出就業安排等。最低生活保障制度不僅是國有農場土地工作收回的需要,也是一個公民應該享有的基本權利。它不應該含蓋所有土地被收回的農場職工,只能是這些年齡較大、體力較弱、生活水平一時或永久地低于或等于國家公布的最低生活水平的人群。
  五、對于完善政府收回國有農場土地法律制度的建議
土地是我國最重要的資源和資產,然而至今我國也未有土地征收征用法,相關的法律制度也只是散見于單行的法律法規中,并且針對土地收回、征用、補償等一系列問題都規定的相當概括和模糊,缺乏實踐可操作性,并且現行法律存在重大缺陷,例如我們說土地被收回的目的是為了公共利益,而公共利益又是一個很大的概念,大到國家的公共設施,小到小型企業用地,但實踐中,不是所有的建設都涉及到公共利益,這樣的寬泛規定導致公共利益沒有邊界,大量的土地被這種“圈地運動”蠶食。另外,針對土地征地補償標準也是極不合理的,例如《土地管理法》中確定的補償原則是:“按照被征用土地的原用途給予補償。”而“原用途”大多都是農業用途,這種補償標準永遠也高不了。
綜上,我國現階段在國有農場土地收回的補償和安置方面的法規政策不統一、不完善,收回國有農場土地的補償是采用談判競價的方式,還是實行政府定價,如果采用談判競價的方式將面臨著一地一價的局面,即同地不同價,這種方式可能會引起農場職工的不滿,迫切需要出臺相關法律來彌補失地農場職工補償不合理的救濟途徑,將這種爭議納入仲裁程序或法院的受理范圍,賦予農場職工更多的權利救濟途徑;如果采用政府定價的方式,在國家出臺相關法律法規前,各省、自治區、直轄市應當先出臺一系列的補償辦法和補償標準,讓國有農場土地收回這樣的舉措有法可依。盡管國土資源部、農業部針對國有農場土地收回的問題有按照征收集體土地的補償標準進行補償的答復,并且集體土地征收補償標準也相對完善,但國有農場畢竟有其自身的特點,出臺相關法律法規的呼聲勢不可擋。唯有如此,國有農場土地的收回才能形成良性循環,才能在明確的法律規制下規范運作,促進國有農場及農場職工的權益保護,促進當地經濟發展。(字數5923)
 

[①] 《國有土地使用權收回程序》載自國土資源網,2010年11月4日
 
[②] 《河北省征地補償標準》
[③]鐘京濤:《征地補償法律適用與疑難釋解》中國法制出版社,2008年8月版 第87頁
[③]鐘京濤:《征地補償法律適用與疑難釋解》中國法制出版社,2008年8月版 第163頁
 
[④]
[⑤]鐘京濤:《征地補償法律適用與疑難釋解》中國法制出版社,2008年8月版 第141頁
 
 
[⑥]鐘京濤:《征地補償法律適用與疑難釋解》中國法制出版社,2008年8月版 第170頁

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