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關于國有土地上房屋征收與補償工作
發布日期:2016-08-26 瀏覽次數 :

內容摘要:《國有土地上房屋征收與補償條例》在實際工作中存在著部分條款因規定較為原則性、無具體實施細則而較難明確執行的情況。作為實踐性較強的國務院行政法規,在實踐及制定配套實施細則或地方性法規時,應考慮部分原則性條款的具體可執行問題,如公共利益界定、未登記房屋認定、設定權利限制被征收房屋的處理、先補償后搬遷界定、補償決定中補償方式的確定、司法強制執行程序的相關問題等,從而能夠明確相應的實體或程序性規定,確保征收共工作合法、順利進行。

關鍵詞:公共利益  未登記房屋  補償決定  司法強制執行  


正文:

隨著2011年1月21日《國有土地上房屋征收與補償條例》的公布施行,我國開啟了以房屋征收替代房屋拆遷的新征收時代。可以說,《國有土地上房屋征收與補償條例》無論從征收的實施條件、實施程序、補償情況及救濟途徑各方面,均較《城市房屋拆遷管理條例》有較大進步。但實踐中,筆者通過參與適用《國有土地上房屋征收與補償條例》相關項目后,發現存在部分條款因規定較為原則性、無具體實施細則而較難明確執行的情況,這對于征收工作的順利實施及被征收人合法權益的有效保護均帶來了一定的負面影響。因此,筆者根據實踐中發現并總結的部分問題,提出自己不成熟的思考意見,以期能夠引起有關部門的重視,從而對完善征收法規起到一定的推動作用。

一、征收條件嚴格,公共利益界定不明確

根據《國有土地上房屋征收與補償條例》規定,征收房屋的,需符合公共利益的需要,并需要符合下列事項之一:

“1、國防和外交的需要;

2、由政府組織實施的能源、交通、水利等基礎設施建設的需要;

3、由政府組織實施的科技、教育、文化、衛生、體育、環境和資源保護、防災減災、文物保護、社會福利、市政公用等公共事業的需要;

4、由政府組織實施的保障性安居工程建設的需要;

5、由政府依照城鄉規劃法有關規定組織實施的對危房集中、基礎設施落后等地段進行舊城區改建的需要;

6、法律、行政法規規定的其他公共利益的需要。”[1]

上述征收條件中,基本限定了國有土地上房屋征收的目的性條件,但往往對于同一征收項目,其建設活動不僅僅單純涉及上述建設事項,還可能同時涉及部分商業性行為。對于市場化發展迅速的當今而言,雖然征收項目由政府組織實施,但建設項目中實行的商業化運作是不可避免了,部分建設事項的商業化運作也是市場經濟建設內在的要求。若該種商業性行為實際是為了上述建設事項整體需要而建設的,或者說其實際就是上述建設事項中不可分割的一部分,那么該項目建設的征收工作是否會因為存在商業性而被認為是不符合公共利益的要求,實踐中存在爭議,應予以明確。

二、未登記房屋的認定、處理無具體規定可依

《國有土地上房屋征收與補償條例》第二十四條規定,“市、縣級人民政府作出房屋征收決定前,應當組織有關部門依法對征收范圍內未經登記的建筑進行調查、認定和處理。”[2]

實踐中,按何種標準、程序認定未登記房屋,認定后如何補償,無具體操作的規定可依。征收項目中的被征收房屋往往存在建成年代久遠等特點,對于無任何批建手續的房屋,對房屋建成的時間、實際權利人等均無法有效進行認定。同時,對房屋的合法性也無法予以認定。因此,有必要出臺相應的未登記房屋認定、處理辦法,規范未登記房屋認定、處理工作,做到有規可依,切實可行。

三、設定權利限制的被征收房屋、補償及注銷產權證存在困難

實踐中,征收區域內的部分被征收房屋存在設定抵押、查封的情況,其中尤其以銀行作為抵押權人的個人住房貸款抵押居多。因房屋被征收后需要進行房屋產權證的注銷程序,而辦理注銷手續的前提條件是該處房屋不存在查封、抵押等權利限制情況。因此,雖然《國有土地上房屋征收與補償條例》并未明確規定處理該種情形的具體措施,但解除被征收房屋的權利限制從而順利辦理產權注銷手續是征收部門和被征收人均需要解決的問題。

對于抵押權的解除,筆者考慮可通過以下兩種方式予以解決:

1、對于補償款能夠還清欠款且有意向一次性還款的

對有意向提前一次性還清欠款并解押的被征收人,綜合考慮被征收房屋抵押權解除前補償款無法予以支付、被征收人除補償款外再無其他款項來源可以還款的問題。采取通過簽訂先予支付協議,以先予支付補償款用于歸還欠款,解押后再領取剩余補償款的方式解決上述問題。

具體的操作程序及付款流程為:先行審查被征收人欠款、抵押事實,審查核實后由被征收人簽訂先予支付協議,確認先予支付的款項僅能作為歸還欠款使用,先支付的款項數額以被征收人欠款數額為準。征收部門根據先予支付協議中的先予支付款項數額將全部補償款中的部分直接打入被征收人的還款賬戶(先予支付協議中注明)。被征收人收到先予支付款項后,去辦理還款解押手續。解押完畢后將解押證明送交征收部門,征收部門收到解押證明后向被征收人支付剩余部分的補償款。

2、要求繼續按照借款合同分期還款的

被征收人欲繼續按原借款合同約定分期還款的,征收部門通過同各債權人(銀行等金融機構)協商,采取保證或存單質押的擔保方式替換被征收人原抵押物(被征收房屋),用以解除被征收房屋的抵押權。該種方式應僅適用于選擇房屋產權調換補償方式的被征收人。

采用該種方式需首先由政府確定一家有較強資金實力的公司用于提供擔保,由該公司出面同債權人簽訂保證或存單質押合同,替換被征收人的房屋抵押擔保,確保債權人的抵押權不受到損害。在債權人抵押權能夠予以保證的前提下,借款合同不變,繼續由被征收人按期履行。待被征收人產權調換房屋交付辦理產權手續時,未還清欠款的繼續以新房屋抵押給債權人,政府指定的公司所提供的擔保予以解除。

對于查封的解除,可以考慮協調法院變更查封標的,以查封征收補償利益代替查封原被征收房屋,從而解除被征收房屋的查封。查封征收補償利益的,被征收人選擇貨幣補償的可查封補償款領取賬戶,凍結補償款項;被征收人選擇房屋產權調換補償的可將查封裁定及協助執行通知書送達征收部門,待產權調換房屋交付后繼續查封新房屋。

四、先補償、后搬遷界定不明確,實踐操作存在風險

《國有土地上房屋征收與補償條例》第二十七條規定:“實施房屋征收應當先補償、后搬遷。作出房屋征收決定的市、縣級人民政府對被征收人給予補償后,被征收人應當在補償協議約定或者補償決定確定的搬遷期限內完成搬遷。”[3] 實踐操作中,仍存在以下兩種矛盾:一方面,《國有土地上房屋征收與補償條例》已經生效實施,若不按新條例的規定執行,將在因履行征收補償協議而提起的民事訴訟中面臨敗訴的法律風險(目前各地法院對于先補償、后搬遷的法律界定尚不明確);另一方面,先補償、后搬遷騰房的模式容易產生部分被征收人收到補償款后不配合搬遷騰房的情況出現,或者對于實際居住人非產權人的,對被征收人補償后,實際居住人不予搬遷的情形。雖然《國有土地上房屋征收與補償條例》同時賦予了守約方根據補償協議約定提起訴訟的權利,但該種模式也使征收部門處于被動地位,不利于項目順利推進。

對此,筆者考慮了先補償、后搬遷的法理基礎,認為款項的發放可采取“補償款”和“獎勵款”分期發放模式。分期發放模式基本思路為:將應發放給被征收人的全部款項按類別不同分為“補償款”和“獎勵款”,“補償款”為法律規定的應發款項,“獎勵款”為各項目中為征收部門為促使被征收人盡快搬遷而下發的政策性獎勵。對于“補償款”,應嚴格按照《國有土地上房屋征收與補償條例》規定,在被征收人簽訂征收補償協議后發放給被征收人,然后由被征收人搬遷騰房。而“獎勵款”系征收部門對被征收人在規定時間內搬遷騰房的政策性獎勵款項,其發放本身就是附條件的,該條件體現在征收補償協議中便是“在政府征收決定規定的期限內簽訂補償協議并搬家騰房的”。因此,其在被征收人于規定時間內搬遷騰房后再行發放給被征收人,超期搬遷騰房或不搬遷騰房的,不予發放該部分款項。

分期發放模式具有以下優點:

1、不違反《國有土地上房屋征收與補償條例》先補償、后搬遷的規定

對于《國有土地上房屋征收與補償條例》先補償、后搬遷的規定,容易產生歧義的地方主要集中在前半句“先補償”上。《國有土地上房屋征收與補償條例》僅是籠統的規定了要先進行補償,但如何操作能夠算作履行了補償義務、補償的范圍等問題均未詳細規定清楚。對于如何算作履行了補償義務,對條例規定進行字面理解應是將補償款發放到被征收人手中且被征收人可自由進行支配。對于補償的范圍,應理解為法律、法規等明確規定的對被征收房屋的對價補償。該對價補償的性質為法定,補償內容均系直接從被征收房屋演變而來。而對于主要以激勵被征收人搬遷騰房為目的的“獎勵款”,其對應的是被征收人的搬家騰房行為,而非被征收房屋,無任何補償性質。因此,“補償款”應嚴格按照《國有土地上房屋征收與補償條例》規定先于搬遷騰房發放,此時可以認定征收部門先補償的義務已經完成。而無補償性質的“獎勵款”,可以通過簽訂征收補償協議的方式約定為搬遷騰房后發放,用于激勵被征收人搬遷騰房。

2、能夠限制被征收人搬遷騰房行為

已簽訂征收補償協議并領取補償款的被征收人,其基本上已認同補償方式、數額(否則不會去簽約)。加上實踐中政策性的“獎勵款”數額不低,足以促使被征收人嚴格按照規定的期限搬遷騰房,不會產生被征收人收到“補償款”后不搬遷的情形出現。

3、“補償款”和“獎勵款”較容易分類

根據征收項目中的補償項目來看,“補償款”可包括房屋面積的各類法定補償費、搬遷補助費、臨時過渡補助費、經營性補償費、附屬物補償費等;“獎勵款”可包括速遷面積獎勵費、速遷獎勵費、臨時安置獎勵費、綜合獎勵費等鼓勵被征收人盡快搬遷騰房的獎勵等。

4、可操作性強

“補償款”和“獎勵款”的具體名目可在征收補償協議中約定清楚,款項的發放可通過一個賬戶進行,發放具體工作不難操作。這樣一來,款項發放的節點更加清晰,“補償款”于簽訂征收補償協議之后發放,“獎勵款”于被征收人搬遷騰房之后發放,使征收部門更容易掌控款項的發放。

五、補償決定中的補償方式確定存在困難,無明確規定可依

補償方式本為被征收人于簽訂征收補償協議時自行選定,但在其于規定期限內無法同征收部門達成征收補償協議時,自然不會去選擇補償方式,而此時征收人(政府)要對其下達補償決定。因此,在被征收人未選擇補償方式的前提下,補償決定中是否應明確補償方式無明確規定可依。

筆者認為,補償決定中補償方式應該是確定的。雖然《國有土地上房屋征收與補償條例》并未有明確規定是采用房屋產權調換補償還是貨幣補償,但補償決定應該確定下其中的一種補償方式。原因為:1、《國有土地上房屋征收與補償條例》中明確規定:“申請法院強制執行時,強制執行申請書應當附具補償金額和專戶存儲賬號、產權調換房屋和周轉用房的地點和面積等材料。”[4]如補償決定中未明確補償方式,且被征收人亦未作出選擇時,補償方式不定,無法在強制執行申請書中明確《國有土地上房屋征收與補償條例》規定的各項要求。尤其是補償金額的專戶存儲賬號問題,征收部門是按房屋產權調換補償方式存儲相應貨幣補償款,還是按貨幣補償方式存儲貨幣補償款無法確定。2、《國有土地上房屋征收與補償條例》明確規定,實施房屋征收應當先補償、后搬遷。若補償決定中未明確補償方式,且被征收人亦未作出選擇時,補償方式不定,無法對其先進行補償。3、《國有土地上房屋征收與補償條例》第二十六條第二款規定:“補償決定應當公平,包括本條例第二十五條第一款規定的有關補償協議的事項。”第二十五條規定:“房屋征收部門與被征收人依照本條例的規定,就補償方式、補償金額和支付期限、用于產權調換房屋的地點和面積、搬遷費、臨時安置費或者周轉用房、停產停業損失、搬遷期限、過渡方式和過渡期限等事項,訂立補償協議。”[5]綜上,補償決定中應確定補償方式。

若想尊重被征收人補償方式的選擇權,筆者認為可在補償決定作出前以前置程序的方式,要求被征收人在一定期限內進行書面選擇,未予以選擇的按照默認的一種補償方式確定。

六、強制執行中的相關問題

1、強制執行過程時間過長,征收建設工作難以有效開展

《國有土地上房屋征收與補償條例》實施后,取消了過去下發裁決書的相關規定,轉而取代的是對逾期不予簽約搬遷的下發補償決定。對于補償決定,被征收人可以申請行政復議,也可以提起行政訴訟,既不申請也不提起的,到期后可以申請法院強制執行。

根據上述規定,對于政府申請強制執行的,最快的時間也需要等三個月的行政訴訟期限屆滿,同時需待屆滿后發出催告書并等待十個工作日后才可以申請。若相關文書的送達不順利,采取公告送達的時間還會繼續延長。

若被征收人申請行政復議的,對于行政復議不服的可提起行政訴訟,對于行政訴訟一審不服的可以上訴,經過復議、一審訴訟、二審訴訟后,執行時間早已被拖延多時。即便直接訴訟,兩審時間也較影響征收建設工作的進展。

因此,可以申請法院強制執行的前期程序性時間較為漫長,不利于盡快開展征收建設項目的工作。筆者認為,可以在強制執行階段規定明確的可以先予執行的規定。在批量進行申請法院強制執行的項目中,對情況類似的,已經審查并作出強制執行裁定的,若其他有類似情況的被征收房屋強制執行理由充分的,可以先予執行,以確保征收建設工作的順利開展。

2、被征收房屋已經滅失,后續強制執行工作無明確規定

筆者認為,對于被征收房屋已經實體滅失的,應繼續采取申請法院強制執行程序。房屋征收項目中,對房屋的征收不僅體現在現實中對房屋進行拆除,對被征收人進行強制搬遷,還體現在征收法律程序上需符合強制執行的相關規定。尤其是在后續的房屋產權注銷過程中,滅失的房屋仍然存在需要在房產交易中心進行房屋產權注銷的問題。因此,對于房屋滅失的被征收人,雖然不存在房屋拆除及強制搬遷,但仍存在法律手續的不完備,應通過下發補償決定并到期后申請強制執行的方式,經法院審查相關程序及補償情況后,作出準予強制執行的裁定,確認房屋征收行為的合法性。

對于強制執行裁定的效力,雖然法律并無明文規定,但考慮到該項程序為房屋征收項目的最終程序,在被征收人不予簽約且不予配合辦理房屋注銷手續的情況下,強制執行裁定應能夠作為辦理房屋注銷手續的法律依據,由作出強制執行裁定的法院向房產交易中心送達協助執行通知書,辦理房產證注銷手續。

綜上,征收項目的實踐中存在《國有土地上房屋征收與補償條例》無法明確解答的問題,急需相關部門出臺實施細則予以明確。筆者相信,隨著征收法規的不斷細化、完善,我國征收工作必將對城市建設及被征收人的生活改善起到積極的作用,達到共贏局面。


注釋:[1]《國有土地上房屋征收與補償條例》;

[2]《國有土地上房屋征收與補償條例》;

[3]《國有土地上房屋征收與補償條例》;

[4]《國有土地上房屋征收與補償條例》;

[5]《國有土地上房屋征收與補償條例》。


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